摘要：针对国内城镇化土地刚性需要与耕地保护间的矛盾，提出国内进步城镇化建设和保护耕地的对策：一是深化土地用规范改革，打造土地集约化借助指标体系；二是做好城镇土地借助规划；三是盘活存量，重视内部挖潜；四是把好乡镇企业用地关，防止乡镇企业占用过多的耕地；五是立体规划，开发地下空间；六是倡导旧城改造，适度提升容积率；七是依赖法律、法规制止城镇化进步过程中出现的对耕地保护不利的方面。

关键字：城镇化建设；土地；耕地。

现在国内城镇化已进入飞速发展阶段，推进城镇化建设占用很多土地与耕地保护存在着矛盾，因此，要积极探索城镇化建设中的土地管理新思路，妥善解决城镇化建设中保护耕地这一难点。

1国内城镇化土地刚性需要与耕地保护间的矛盾。

工业化和城镇化是国内经济进步的必然趋势。在工业化和城镇化的不同阶段，其土地需要差异非常大。一般而言，工业化和城镇化进程中的土地资源消耗呈现出一种“S”形曲线：在工业化的前期，工业化和城镇化进步速度较慢，土地资源的消耗相对较少，速度也不快。在工业化中期，伴随经济的“起飞”，工业化和城镇化进入加速进步阶段，对土地资源的消耗也进入飞速发展期。后工业化时期，伴随产业结构升级和工业企业向其他区域转移，对土地资源消耗的速度渐渐放缓。

现在，国内已进入工业化和城镇化的飞速发展阶段，这意味着以后相当长一段时间内不只土地占用的速度会加快，而且占用的规模也会增大。

1997-2000年，国内每年平均征用土地456平方千米，此后，征用规模急剧增加，2001年和2002年分别达到1 812平方千米和2 880平方千米。2003年后国家开始加强土地宏观调控力度，增长速度有所回落，但2003-2005年的每年平均征用土地仍高达1 494平方千米。

城镇化建设的土地刚性需要与耕地保护存在矛盾。在大规模城镇建设过程中，国内有限的耕地资源被不断占用。统计数据显示，2003-2008年，全国建设占用耕地22.9万公顷、14.5万公顷、13.9万公顷、25.8万公顷、18.8万公顷和19.2万公顷。《全国土地借助变更调查结果报告》显示，1998年国内耕地面积为1.3亿公顷，2008年仅为1.22亿公顷（人均仅0.09公顷），呈现出持续降低的势头，平均每年净降低耕地86.67多万公顷。

基于人均消耗粮食、耕地水平、平均公顷产量等要点考虑，到2020年末，全国耕地面积需要确保高于1.2亿公顷，这意味着从2006年到2020年，耕地最大净降低量不可以超越180万公顷，每年平均不到13.3万公顷。尽管近年来国家已经开始加强土地整理复垦开发力度以补充耕地，2006年耕地净降低量降低至3.08万公顷，仅为10年来每年平均降低规模的35%,但根据现在这一降低速度，180万公顷的缓冲额不出6年就会被突破，耕地保护面临的形势很严峻。

耕地资源的很多损失，特别是经济发达区域大中城市周围优质农田的迅速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产势必遭到影响，甚至会威胁到国内的粮食安全。农地不止是农民的生产资料，更是农民的社会保障资料。现在国内农民人均耕地0.16公顷，也就是说，每征用0.16公顷耕地就会增加1名失地农民。依据测算，现在国内失地农民总数在5 000万人左右，城镇化过程中还或有近亿农民失去土地。失地农民的群体庞大，假如处置不好不只可能致使这一群体贫困加剧，而且可能诱发社会不稳定原因。面对城镇化建设过程中飞速增长的用地需要及耕地资源的急剧降低，尽管近年来国家先后颁布了一系列政策来缓解两者间的矛盾，并在实践中获得了积极成效，但现在仍存在不少问题。因此，面对城镇化建设的迅速推进，要解决城镇化建设与耕地保护间的矛盾，需要发展新的思路。

2保护耕地的对策。

保护耕地是国内一个基本国策，需要拟定相应的政策，采取有效手段，既加快城镇化进程，又切实保护耕地。

一是深化土地用规范改革，打造土地集约化借助指标体系。通过供地机制的变革与革新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推进建设用地内涵挖潜的集约借助。通过调查研究，尽快打造合适国内国情的土地集约化借助指标体系，在体系中体现城镇人均用地标准、城镇容积率、城镇土地产出效益等。

二是做好城镇土地借助规划。土地借助总体规划是国家调控土地的基本方法，通过剖析土地借助近况和土地潜力，科学地预测将来土地需要，调整各类用地结构和数目，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。

三是盘活存量，重视内部挖潜。现在城镇内部存量土地挖潜空间还非常大，如低效借助的平房区、缺少资金开发的闲置土地、未借助的存量土地、企事业单位低效借助或借助不适当的原划拨土地等。在这方面，很多地方通过城镇内部拆迁改造和挖潜，为城镇建设、房产开发等提供了土地，降低了建设占用耕地的重压。

四是把好乡镇企业用地关，防止乡镇企业占用过多的耕地。因为城镇化的进步，人、财、物等资源势必流向城镇，通过城镇基础设施、资金、技术与服务等便利条件，引导分散的乡镇企业向城镇集中，有条件的地方可以打造工业集中区，防止乡镇企业遍地开花，占用过多的耕地，达到节省建设用地、降低环境污染的问题。

五是立体规划，开发地下空间。开发城镇地下空间不仅能够提升土地借助率，而且具备海量优点，如节省土地资源，缓解中心区高密度，人车立体分流，疏导交通，扩充基础设施容量，降低环境污染，维持城镇景观，增加城镇绿地，改变生态环境等等。因此，以后在国内城镇建设中，应重视地下空间，把开发地下空间资源作为城镇规划建设中的一项要紧策略予以高度看重并逐步推行。

六是倡导旧城改造，适度提升容积率。现在国内城镇上部空间的借助很不足。倡导旧城改造，适合提升城镇的容积率，预防一哄而上建新城，特别是大拆大迁建新城，是城镇土地集约借助的有效办法。

七是依赖法律、法规制止城镇化进步过程中出现的对耕地保护不利的方面。对于城镇化进步中对耕地保护不利的方面，需要依赖教育、法律、法规，严格审批手续，采取经济、法律和行政方法，保证城镇化的健康进步，严格禁止重复、潜力挖掘不够等乱占耕地的项目，预防以城镇化进步为由使耕地资源很多流失。

参考文献。

[1]史育龙。国内城市化进程对土地资源影响程度的剖析[J].中国人口·资源与环境，2004（4）：12.

[2]宋戈。中国城镇化过程中土地借助问题研究[M].北京：中国农业出版社，2005:11-52.

[3]李丹，刘友兆。城市化进步与耕地变动的关系研究[J].经济纵横，2003（1）：2.

[4]朱博。土地整理是土地资源可持续借助的势必选择[J].牡丹江师范学院学报：自然科学版，2008（1）：49-50.